【政策解读】中央直达资金政策措施解读

直达资金的概念：直达资金是根据党中央、国务院将新增的财政资金直达市县基层、直接惠企利民工作部署，财政部研究建立“ 中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”的 特殊转移支付机制。

具体而言：

“中央切块”指中央按照有关的因素分配到省。新增财政赤字和抗疫特别国债2万亿元相关资金根据不同的分类，按相关的因素直接分配到省。

“省级细化”指省级按照直达基层的要求提出细化分配到市县的方案。省级本身不能裁留，全部细化分配到市县。省级不做裁留这一要求严防了资金层层分解下达可能存在的克扣、挪用等问题，确保资金下沉，点对点到达基层。

“备案同意”指省级财政要将分配到基层或者直达基层的方案报财政部备案同意。备案同意并非干预具体的分配，而是确保落实了省级财政当“过路财神”的要求，省级无裁留，保障“省级细化”原则顺利执行。

“快速直达”指备案同意后，限时让省级部门将资金下达基层，使直达资金尽早发挥资金作用。虽然过去的转移支付机制也有限时的要求，但是此原则中要求“快速”，强调时限缩短，避免出现资金下达缓慢使得项目延时开工或者资金滞留的问题。

从具体内容来看， 特殊转移支付机制主要包括 明确资金范围、细化分配流程、实施台账监控、压实地方责任、加强监督问责五个方面：

第一，明确资金范围。2020年直达资金共两万亿，包括新增财政赤字1万亿和抗疫特别国债1万亿。

第二，细化分配流程。根据特殊转移支付、抗疫特别国债、正常转移支付、地方财政赤字资金四类资金特点，分门别类细化制定资金直达流程。

第三，实施台账监控。建立直达资金台账监控系统，直达资金台账为基础，直达资金监控系统为支撑，将直达资金全部纳入监控范围，按照资金使用和监管的不同要求分类监控，确保资金下达和资金监管同步“一竿子插到底”。

第四，压实地方责任。部门各司其职，省级财政部门要当好“过路财神”，及时将资金全部下达到市县，也要将更多的自有财力下沉基层，不做“甩手掌柜”。市县财政部门要科学安排财政支出，强化公共财政属性，以民生为要，努力做到应保尽保。

第五，加强监督问责。财政、审计、人行等部门密切配合，加大对直达资金的监督力度，确保资金直达市县基层、直接惠企利民。例如，审计部门成立专项小组，专门负责资金直达的审计工作。

按照预算单独下达、资金直接支付等管理要求，以直达资金台账为基础，以直达资金监控系统为支撑，加强对直达资金预算分解下达、资金支付、惠企利民补贴发放情况的监督，促进资金落实到位、规范使用。

所以，直达资金顾名思义就是直接到达的资金。通常情况下是指中央政府直接拨款到地方，资金下达被称为直达资金。直达资金是在建立了特殊转移支付机制，通过中央对地方转移支付。直达资金避免了资金的层层审批，能够发挥资金效益，利企利民。

建立财政资金直达机制，是党中央、国务院在2020年作出的重大决策部署，对有效应对疫情影响、支持地方做好“六稳”工作、落实“六保”任务具有重要意义。2020年，财政部下达的直达资金包括抗疫特别国债资金、正常转移支付资金、特殊转移支付资金、地方政府一般债券（2020年新增部分）等4项内容。

中央财政直达资金机制是针对政府间财政事权与支出责任匹配关系做出的重大调整，直达资金机制是对转移支付制度的创新完善。直达资金机制的产生虽然在一定程度上源于新冠肺炎疫情这一偶发因素，但从财政体制的变革上看存在历史必然性，是进一步优化中央与地方政府间财政关系的必要手段。在今后的一段时期内，中央财政直达资金机制将作为新型财政政策工具对建立现代财政制度产生积极影响。

直达资金对于好多基层财政部门和预算单位属于新生事物，在直达资金实际运行中也存在好多问题和困惑，比如关于直达资金标识问题、直达资金分配使用层级问题、及时动态反映直达资金分配和使用问题、直达资金支出及监管问题以及直达资金分配情况公开问题等。

另外，审计署在直达资金审计时，也发现好多违纪问题，主要表现为：部分地区资金分配不够科学精准、有的地区将资金投向已完工或年内无法开工项目，未产生新的实物工作量、有的地区资金下达支付不及时、部分地区违规将资金拨付至预算单位实有资金账户、财政专户或超进度将资金拨付至项目单位、部分地区违规将抗疫特别国债资金用于清偿欠款、招商引资或其他与抗疫无关支出、少量资金被虚报冒领、截留挪用或违规发放等。

2020年实践证明了特殊转移支付机制有突出的政策效果，有利于提高资金使用效率，为财政资金直达机制的常态化奠定基础，2021年财政开始积极布局财政直达机制的常态化，我们认为可以从三个方面理解“常态化”的实质含义。

1、资金范围扩展，基本实现民生补助资金全覆盖；

2、直达资金管理机制进一步完善，提高资金分配科学性；

3、强化监控支撑，紧盯资金落实到基层。

因此，各级财政部门以及预算单位要提高政治站位，加大对直达资金管理工作重视程度，在认真学习相关文件的基础上，结合部门实际情况，及时出台直达资金管理办法，规范直达资金管理，加强对直达资金的培训与学习，避免违纪问题发生。

第一层面：有关文件依据

1.《中央财政实行特殊转移支付机制资金监督管理办法》（财预〔2020〕56号）

2.《财政部关于做好直达资金监控工作的通知》（财办〔2020〕29号）

3.《财政部办公厅关于直达资金管理有关问题的答复意见》（财办预〔2020〕 111号）

4.《财政部关于加强直达资金常态化监督的通知》（财监〔2020〕 13号）

第二层面：政策解读

一、为确保新增财政资金直达市县基层、直接惠企利民，财政部按照党中央、国务院决策部署，建立了特殊转移支付机制，主要内容是什么？

建立特殊转移支付机制,新增财政资金直达市县基层、直接惠企利民,是党中央、国务院作出的重大决策部署,是扎实做好“六稳”工作、落实“六保”任务的重要举措，主要内容有以下几个方面：

一是明确资金范围。主要是新增财政赤字和抗疫特别国债2万亿元相关资金。

二是细化分配流程。根据正常转移支付、特殊转移支付、抗疫特别国债等各类资金特点，分门别类细化制定资金直达流程。

三是加强资金监控。建立直达资金监控系统，实现全覆盖、全链条监控，确保资金下达和资金监管同步“一竿子插到底”。

四是压实地方责任。省级财政部门要当好“过路财神”，及时将资金全部下达到市县，也要将更多的自有财力下沉基层，不做“甩手掌柜”。市县财政部门要科学安排财政支出，强化公共财政属性，以民生为要，努力做到应保尽保。

五是加强监督问责。财政、审计、人行等部门密切配合，加大对直达资金的监督力度，确保资金直达市县基层、直接惠企利民。

二、通过特殊转移支付机制直达市县基层的资金具体包括哪些？

按照国务院常务会议审议通过的特殊转移支付机制实施方案，新增财政赤字和抗疫特别国债2万亿元中，扣除支持中央财政减税降费的部分资金外，其他资金全部实行直达管理。具体包括四部分：

1.列入正常转移支付增量资金，主要用于弥补地方减税降费财力缺口，统筹支持落实“六保”任务。

2.列入特殊转移支付部分资金，作为一次性财力安排，主要用于解决基层面临的疫情防控、基本民生保障等临时性特殊困难。

3.政府性基金预算中安排的抗疫特别国债资金，主要用于有一定收益的基础设施建设以及抗疫相关支出，同时允许地方预留部分资金用于解决基层特殊困难。

4.地方新增财政赤字部分，由市县基层地方政府按照一般债务管理规定安排使用。

三、新增财政资金通过特殊转移支付机制到达市县基层的过程中涉及中央、省、市县等多级政府，如何确保资金能够扎实地直达市县基层？

建立特殊转移支付机制是在保持现行财政管理体制不变、地方保障主体责任不变、资金分配权限不变的前提下进行，按照“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达” 的原则直接快速下达市县基层。在上述原则的基础上，根据各类资金的特点，财政部分门别类细化制定了资金直达的流程，确保资金真正落实到市县基层，扎扎实实到市县基层。

一是对于列入特殊转移支付的资金，财政部主要按照因素法切块到省级财政部门，省级财政部门根据落实“六保”任务需要，提出细化到市县基层的方案，报财政部备案同意后下达市县基层。

二是对于列入政府性基金转移支付的抗疫特别国债资金，考虑到抗疫特别国债是由中央财政统一发行并支付利息，带有一定的财力补助性质，为了体现地区间的公平，财政部主要按因素法切块到省级财政部门。省级财政部门按照财政部规定的使用范围和“资金跟着项目走”原则，自主落实到市县基层和具体项目，报财政部备案同意后下达到市县基层。

三是对于列入正常转移支付的资金。这部分资金已有管理办法，财政部按管理办法分配到省级财政部门。省级财政部门提出细化到市县基层的方案，报财政部备案同意后下达到市县基层。

四是对于列入地方财政赤字的资金。这部分资金需要省级政府通过发行地方政府一般债券筹集，财政部按地方政府一般债务管理规定下达到省级财政部门，由省级财政部门提出细化到市县基层的方案，并报财政部备案。

四、中央直达资金如何分配，地方可以用在哪些方面？

中央直达资金主要按照以下几个原则分配和使用：

一是支持地方落实“六保”任务。重点用于保就业、保基本民生、保市场主体。按照这个原则，主要根据地方受疫情影响，还有财力状况、基层缺口来安排。

二是调动地方的积极性，鼓励地方在当好“过路财神”的同时，不当“甩手掌柜”。分配时除了考虑地方受疫情影响、财力状况、基层缺口等因素外，还与地方财力向基层倾斜的程度挂钩，鼓励地方财力下沉。

三是增强地方资金使用的自主性。资金在规定的范围内，在“六稳”、“六保”工作中，由地方统筹安排使用。只要是用于“六稳”、“六保”方面的支出，基层可根据实际作出妥善安排。

按照党中央、国务院决策部署，中央直达资金主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等方面。具体来说：

一是列入特殊转移支付的资金，主要用于解决当前基层面临的疫情防控、基本民生保障等特殊困难。

二是列入政府性基金预算的抗疫特别国债资金，主要用于有一定资产收益保障的公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出，包括支持小微企业发展、财政贴息、减免租金补贴等。各地可以在分配的额度内按照一定的比例预留机动资金，解决基层特殊困难的急需资金需求。

三是列入正常转移支付的相关资金，主要用于支持减税降费，用于弥补地方减税降费后形成的新增财力缺口，统筹支持落实“六保”任务。

四是新增地方财政赤字部分，由市县基层按照地方政府一般债务管理的有关规定安排使用，重点用在落实“六保”任务方面。

五、财政部采取了哪些具体措施加强监管，确保直达资金使用效果？

严格的监管机制是资金规范、安全、有效使用的重要保障。为确保新增财政资金用在刀刃上，直达市县基层，财政部建立严格的监管制度，建立直达资金的监控系统，确保资金下达和资金监管同步“一竿子插到底”，做到资金流到哪里，监控就跟到哪里。

一是制定管理办法，明确管理要求。财政部制定了有关资金管理办法，明确抗疫特别国债的资金用途、分配拨付、还本付息、预算编制等内容，以及特殊转移支付资金分配测算、拨付使用、监督管理和激励约束等内容。在此基础上，财政部还专门制定了直达资金的监督管理办法，明确建立台账、定期报告、信息公开、监督问责等要求，为加强资金监管提供制度依据和保障。

二是建立台账制度，实行全程监控。财政部对新增财政资金建立全覆盖、全链条、动态化的资金监控系统。

一方面，对相关资金实行单独标识，资金监管贯穿到资金下达、拨付和使用的全环节，从源头到末端，“一竿子插到底”，确保账务清楚、流向明确。

另一方面，在系统中建立预警机制，按照直达市县基层、直接惠企利民要求，设定预警条件，对地方不符合规定的操作及时进行提醒和通报，并限时整改，确保资金规范使用。同时，要求市县抓紧摸排需要帮扶的困难企业和人员名单，建立实名台账，确保资金精准落实到位、尽快发挥效果。

三是加大监督力度，强化问责机制。财政部组织各级财政部门加强对资金的日常监督和重点监控，实时跟踪资金分配、拨付和使用情况，确保每笔资金流向明确、账目可查。及时发现并制止截留挪用、弄虚作假、资金沉淀等风险苗头。同时，推动社会监督，及时公开直达资金分配使用情况，对社会公众反映的情况及时回应、及时整改。针对监管过程中发现的问题，各地坚持查改结合，即查即改，有力强化了对直达资金“最后一公里”的监督，对提高直达资金效益发挥了重要作用。依法依规对相关责任人严肃问责，发现一起、处理一起、问责一起。对虚报冒领、截留挪用的行为，还要按规定收回相关资金，重新安排使用。

此外，财政部还与审计、人民银行等部门加强协作，形成监管合力，确保有关资金科学规范高效使用。

六、财政部与有关部门采取了哪些措施确保资金直达机制落实，以及如何让它发挥效能?

财政部会同有关部门采取健全工作机制、完善制度体系、创新监控手段等方式确保资金直达机制迅速建立到位，尽快发挥效果。

一是建立部门联动、上下对接的工作机制。财政部专门成立直达资金工作领导小组和工作专班，并牵头建立了部际专项工作机制，与民政部、人力资源社会保障部、人民银行、审计署、税务总局等有关部门召开专题会议，加强各种协调和信息共享，共同研究解决出现的新情况、新问题。地方也同步建立了有关部门的工作机制，完善政策措施，抓好资金直达机制的落实。

二是构建直达资金管理制度体系。为提高直达资金管理的科学性、规范性，财政部积极构建覆盖资金分配、拨付、使用和监管全过程的制度体系。根据直达资金所覆盖的范围，一方面制定特殊转移支付和抗疫特别国债资金的管理办法，明确资金分配使用等要求，确保资金管理有章可循。另一方面健全直达资金的监督监控制度，细化监管要求，织密织牢直达资金的监控网，确保宝贵的财政资金能够用到刀刃上。

三是快速下达直达资金。特殊转移支付机制实施方案获得批准后，财政部迅速动员部署，扎实有序做好直达资金下达工作，目前具备条件的直达资金已全部下达。同时，采取差异化调度、增加资金调拨频次、提高地方留用资金比例等措施，加大对基层库款支持力度，保证基层直达资金支出需要。

四是搭建全覆盖、全链条的监控系统。在较短时间内集中开发建设了连通中央、省、市、县各级财政的直达资金监控系统，对直达资金实行从源头到末端的全链条、全过程的跟踪，确保预算下达和资金拨付、资金监管同步的“一竿子插到底”。加强监控系统与国库集中支付系统有关资金发放系统的对接，减轻基层工作量。监控系统向审计等有关部门和地方全面开放共享，满足其监管要求，提高监管效率。

五是切实加强直达资金常态化监督。财政部通过建立直达资金常态化监督机制，组织各省级财政部门和各地监管局对直达资金实施常态化监督并定期报告监督情况。灵活采用线上线下相结合的监管方式，有针对性地开展现场核查。积极探索财会监督与审计监督的贯通协调，指导各地加强与审计等监管部门的沟通协调，既消除监督盲区，提升监督效能；也避免重复监督，切实减轻基层工作负担。

六是相关部门密切配合，共同做好直达资金管理工作。民政部等部门开展调研督导，实地检查政策落实及资金下达情况。人力资源社会保障部强化跟踪监测，按月调度各地社保资金发放。人民银行组织各级国库按照拨款指令，及时办理直达资金拨付。审计署组织开展直达资金专项审计，采取数据分析和现场审计等方式，加大跟踪审计力度，及时发现直达资金使用中存在的问题，督促地方认真整改。税务总局组织开展减税降费情况检查，及时查处各类不作为、乱作为问题。

七是开展相关人员培训。财政部对全国财政系统4万余人开展视频培训，提高了基层财政人员业务水平和工作能力，支持地方做好直达资金管理工作。

各地作为资金直达机制的实施主体，切实把思想和行动统一到党中央、国务院决策部署上，立足本地实际多措并举抓好直达资金管理，促进资金尽快投入使用。一是比照建立了资金直达机制工作领导小组、工作专班，统筹协调推进直达资金管理工作。二是进一步细化制定本地区直达资金管理办法，明确管理要求，夯实职责分工。三是升级改造信息系统，实现与直达资金监控系统的相连相通。四是迅速开展相关政策和业务培训，做好资金分配、测算、拨付、项目储备等准备工作。上述措施为直达机制有效落实奠定了坚实基础。